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移民与跨境流动:疫情阴影下,未来三年可能出现这4种情景

Post2021.12.31 13:42 Read426

新冠疫情对人类的各种流动产生了不可否认的广泛影响,无论是从工作或学习旅行到家庭团聚,或是难民重新安置。自第一轮旅行限制实施以来,已经过去了近两年,对于这些不同形式的流动,何时会全面恢复,以及以什么方式全面恢复,仍有待观察。 

美国移民政策研究所MPI今年发布的报告探讨了在未来两到三年内国际流动的可能情景,以帮助各国政府和国际组织思考不同的政策选择和流行病管理方法的潜在影响。 

回到疫情前的旅行和移民状态似乎极不可能。目前正在建立的结构将塑造未来几年的流动系统,以及应对未来疾病暴发的方式。作者写道,最重要的优先事项应该是摆脱当前支离破碎、政策频繁变化的局面,转而支持透明、公平和风险均衡的规则 

作者同时也强调,未来几个月或几年的政策选择和技术发展,可能会导致截然不同的流动情景。报告概述了到2024年可能出现的四种情景,形成这些不同情景的变量包括:决策者的风险承受能力(权衡重新开放的经济好处与公共卫生风险)、疫苗接种和治疗的功效与病毒进展和突变的对比,以及各国愿意在多大程度上联合起来对边境和边境之间的公共卫生基础设施进行认真的投资 


 

情景 1:防疫:边境管理和卫生的911时刻 

虽然这个新体系帮助世界重新运转起来,但它也付出了高昂的代价——即全球流动体系中更大的不平等、非常规移民的增长、以及注意力从解决更大移民挑战上转移。 

情景 2:与朋友一起出行:旅游泡沫和区域协议 

区域协调并非没有挑战,但各国政府已经开始从2020年的初期问题中吸取教训。 

情景 3:混乱和碎片化 

在公共卫生面临的种种挑战中,缺乏政治协调是压垮国际流动的最后一根稻草。 

情景 4:恢复到疫情前的状态 

各国游客仍保持沉默,全球旅游业尚未复苏。跨境旅行处于低迷状态。 


 

▶ 情景1: 


 

到2024年,所有政府和国际机构在边境管理方面都采用了一种全新的模式,采用了新的程序、技术和国际标准——在许多方面复制了2001年9月11日恐怖袭击后的以安全为重点的转变。 

总之,新冠疫情危机已成为边境管理和卫生的9/11时刻。尽管就这一新兴基础设施的一些要素达成协议仍有很长的路要走,部分原因是许多地区仍在进行疫苗的推广,但目前正在进行对《国际卫生条例》的全面修订,以纳入关于疫苗接种核查、风险评估的标准,有时间限制的紧急旅行限制,以及扩大数据共享。 

这些措施正在为人们跨境流动方式的转变奠定基础,无论是为了旅游、商业、工作还是情感。然而,虽然这个新体系帮助世界重新运转起来,但它也付出了高昂的代价——即全球流动体系中更大的不平等、非常规移民的增长、以及注意力从解决更大移民挑战上转移 

在2021年中期,在疫苗接种覆盖率方面处于领先地位的发达经济体引领了这一转变,这表明,要恢复到疫情前的流动性水平,全新的与卫生相关的边境基础设施是必要成本。 

最初的症结之一是,新的程序带来了巨大的社会和经济代价,而这并不总是与短期、直接的公共卫生回报相关联,尤其是对于那些通过大规模接种疫苗来消除新冠“毒刺”的国家。富裕国家,连同航空公司、其他私营企业和民间社会参与者,不得不承担将边境执法能力更有限的国纳入其中的成本。最终,这是一个经济而非公共卫生的论点赢得了许多怀疑论者的支持:当涉及到重新启动旅游业时,富裕国家拥有雄厚的财力 

各国政府与国际合作伙伴一起,在2021年下半年和2022年初的大部分时间里都在讨论测试、数据共享和共享风险管理的细节,并就验证疫苗接种记录的通用标准达成一致。直到2023年,世卫组织才能确定,全世界有足够多的成年人能够接种疫苗,从而更新《国际卫生条例》,允许乘客提供新冠疫苗接种证书才能旅行。 

然而,人们对可及性和公平性的担忧依然存在。具有不同效力水平的新疫苗的出现,尤其是与新变种有关的疫苗的出现,引发了一些关于疫苗的冷战式外交,中国和俄罗斯都捐赠了数百万疫苗作为一种政治影响形式,并与西方国家发生摩擦,因为他们暗示疫苗护照将不被认可,从而阻止了对可行但不那么有名的疫苗的采用。尚未解决的政治和法律问题仍在审查中,例如如何处理没有接种疫苗的游客:他们是否可以被要求接种疫苗或进行核酸测试,如果他们拒绝接种,他们应承担的责任是什么。 

因此,大多数国家正在采取多层办法,要求进行多次检测或结合疫苗接种记录进行一次检测。包括航空公司和机场在内的行业合作伙伴在所谓的“网络和线路”病例识别方法上进行了大量投资——通过嗅探犬等低成本诊断干预措施来识别尽可能多的人。现在几乎所有国家都采用标准化的抗原到达测试,以及额外的筛查措施,如自行申报症状和暴露情况。现在,机场在设计时考虑到了社交距离,包括更大的航站楼和重新配置的安全区域,生物面部识别和自我筛查技术,以减少接触,以及错开登机政策。 

新制度通过增加对正式跨境流动的要求,扩大了“流动者”和“不流动者”之间的现有鸿沟。在疫情之前,某些护照已经是能够自由行动的通行证,但公民身份和卫生保健现在比以往任何时候都更影响行动,这使得某些国籍的人极其难以自由旅行,即使作为短期访客。许多新的基于健康的旅行要求,如多次检测和酒店隔离,成本高昂,使世界上大部分人口无法移动。此外,尽管有更多的国际资源用于能力建设,但技术和入境口岸基础设施不太先进的地区很难进行调整。排长队和额外的成本迫使许多旅客转而使用边境管理相对松散的非正式陆路口岸。 

越来越多的限制也增加了一些移民对走私者的依赖。正如9/11事件后对安全的关注被放大一样,额外的正式移民和流动性要求使得“夫妻店”(本地小型商店)被排挤,取而代之的是更复杂的走私活动和能够适应这些不断上升的要求的中介机构——包括通过伪造文件。这一新的现实对政府来说是不稳定的,因为他们没有为突然涌入的非正规流动做好准备,一些国家开放入境口岸却发现边境“危机”在等着他们,这是由于人们一年或更长时间无法移动的动能被释放出来。 

与此同时,在引入新的边境基础设施后,一些正式的移民路线得到了扩展。到 2021年中期,包括芬兰和德国在内的几个国家开始将难民安置路径作为一种健康要求的试点形式,随后向所有旅行者推出了健康要求。一些国家,如加拿大和澳大利亚,已经将围绕人员流动的额外监管框架视为系统中的基础,允许难民重新安置和劳动力流动的安全复苏,甚至制定目标以弥补损失的时间。 

同样,一些国家将疫情视为按下劳务移民的重置按钮,使它们能够从零开始设计系统,将重点放在引进能够帮助经济复苏的移民,即更重视高水平的教育或创业技能。劳动力需求的快速变化也促使人们越来越多地要求使用更智能的系统来实时评估劳动力短缺(而不是几个月或几年的过时),以及可以频繁、轻松地微调的劳务移民系统。 


 

▶ 情景2: 


 

另一种情景是,到2024年,疫情促进了更强劲的区域协调和流动性,许多地区寻求向其信任的邻国开放,同时“加固”外部边界。如果国际组织之间没有就后疫情时代边境和旅行系统的终点达成一致,而且也没有出现能够引领全球的国家,那么,区域协调会一直是推动围绕公共卫生的新程序的最突出、最具活力的力量 

但它在一定程度上是分散和不均衡的。一些旅游泡沫就像它们的名字一样短暂,几乎一形成就破灭了。(山姆移民注:旅游泡沫是指新冠疫情得到控制的两个国家之间,减少或者取消公民往来旅行的隔离和筛查时间,以达到刺激旅游业的目的。)更持久的例子是基于协调的区域指导方针,这些指导方针在整个政府中制定了明确的职责,包括对于国内疫情的应对、旅游、劳动力流动,甚至国际教育。 

造成这种区域化的原因是国际协调迟缓,再加上病例、住院率和疫苗接种进展的地理分布极不均衡。到2021年底,许多发达经济体发现自己处于2020年与澳大利亚和新西兰相同的境地:病例数量足够少,能够有效追踪它们并控制疫情,但距离群体免疫还有很长的路要走(当入境旅客将构成的威胁最小)。相反,他们把旅游泡沫看作是一种以安全、有限的方式开放流动性的方式,特别是他们可以利用现有的双边关系来实现这一点。 

区域协调并非没有挑战,但各国政府已经开始从2020年初期出现的问题中吸取教训。一些国家已经意识到,有效旅游泡沫的组成部分不仅与原始病例数量或牢固的政治关系历史有关,还与如何管理疫情的更广泛协议、在如何收集和报告指标(包括检测、病例数量和接种率)方面的相互信任有关,以及涉及更广泛的利益相关者之间的协调,从旅游组织到城市网络和大学。 

一些国家主要围绕疫苗接种证书设计进行协调,就确认和核实疫苗接种记录达成双边或区域准则。其他一些国家则将有关旅游泡沫的协议嵌入到有关移民和流动的更广泛的双边协议中,例如,美国-墨西哥协议为某些非法移民提供了合法化途径,并扩大了循环流动的机会,包括通过鼓励在国家或原籍国投资教育和技能培训的临时工人项目,以及鼓励在美国(包括在州和地方一级)拥有更大的灵活性,使劳动力流动政策适应需求的涨落。另一些国家则制定了“城市与城市”或“省与省之间”的旅游泡沫,即使在伙伴国家其他地方的局部暴发了疫情,仍然保持双向流动。但这些做法有时会引发公众的强烈反对。 

在某些情况下,作为区域化驱动力的创新在不同行业、国际论坛和区域内的传播带来了挑战。尽管在数字医疗记录等问题上出现了大量创新,但该行业非常分散,涌现出许多数字工具来“解决”不同的社会挑战。许多私营和社会企业家与特定国家建立了伙伴关系,但由于没有世卫组织等国际组织的支持,他们缺乏将伙伴关系推进到试点阶段之后的可信度。这种碎片化也阻碍了“模块化”方法的成功。 

在这种方法中,各区域在自己的泡沫或区域协调系统中增加与第三方的伙伴关系,这种策略通常被称为“泡沫合并”或“伙伴关系”。例如,澳大利亚和新西兰的官员一直在与马来西亚-新加坡泡沫合作,努力创造一个横跨马来的巨型泡沫。但是,由于不同试点之间的数字创新缺乏共同标准和互操作性,旅游泡沫很难轻易扩大或合并 

总体而言,劳务移民是区域性的、选择性的、主要是临时性的,并且是无声的。对劳务移民的需求已经大幅下降,尤其是在仍然受到疫情影响的行业:酒店、旅游和服务业。 

2020年,病毒揭示了许多移民工人的“不可或缺”性质,但事实上出现的短缺相当特定地出现在了农业和园艺、卫生和社会保健等部门。与此同时,疫苗在预防传播方面的有效性仍存在疑问,这使得另一波大型跨国公司宣布(半)永久性地转向远程工作模式,因为员工不愿返回拥挤的大城市的办公室。 

在一些国家,这种转变帮助推动了中型城市的复苏。随着越来越多的中产阶级家庭和远程工作人员搬到这些城市,城市认识到需要移民来帮助在疫情蔓延期间重建基础设施。绿色能源和远程医疗等新兴行业不断发展,创造了对只能从国外引进的专业技能的需求。 

但总体而言,随着许多公司将远程工作视为默认方式,而商务旅行的势头依然低迷,对实际存在的需求减少,因此对高薪劳务移民的需求也有所下降。与此同时,一些国家选择将他们的重点转移到临时工和季节工身上,因为他们在活跃的劳动力市场中风险较小。 


 

▶ 情景3: 


 

到2024 年,随着大多数国家采用自己的边境卫生程序,出现了一种混乱、支离破碎的局面。 

私营企业在创新、协调和支付新工具方面的巨大压力,导致政府内部的采购专业人士难以跟上数百项相互竞争的举措。其中一些工具对数字安全和隐私问题的关注有限,引发了备受瞩目的丑闻,并引发了公众对数据管理方式的信任危机。在风险管理方面缺乏政治共识,意味着各国无法协调,甚至在区域层面上也是如此,许多区域协议甚至双边协议都破裂了。 

疫苗的推广极其缓慢,全球疫苗采购方面的国际协调工作中断,导致许多中低收入国家的卫生服务崩溃,这些国家因疫苗接种工作而落后。与此同时,有证据表明疫苗对某些变种的效果较差,这意味着许多国家陷入了一种折叠式运动,随着新变种的出现和病例再次开始螺旋式上升,开始开放然后又关闭。 

随着要求采取最严厉措施的压力越来越大,旅行限制已成为一系列“最后机会”措施的一部分。对于发达经济体来说,进一步关闭边境是合理的,因为需要进行全球重置,暂停一切形式的人类互动和流动,这是遏制疫情传播的绝望策略的一部分。 

相比之下,对于低收入国家来说,关闭边境基本上是为了防止对极度紧张或崩溃的卫生系统造成进一步压力。在公共卫生面临的种种挑战中,缺乏政治协调是压死国际流动性的最后一根稻草,各国仍在就如何使用关闭边境来应对不断增加的病例数采取下意识的单边决策。 

不同国家的情况各不相同,疫苗推广极不均衡,加剧了这种情况。西方大多数发达经济体都推出了疫苗护照,但将其置于现有限制之上,又形成了一个极其复杂的系统,很少有企业或旅行者愿意使用这个系统。 

合法跨境移动往往需要数百美元的费用,并且隔离要求频繁被提出然后又在通知有限的情况下被取消,这使得人们无法提前做出计划。 

为了应对日益增长的政治压力,许多国家现在都有酒店隔离制度,对一次可以进入一个国家的游客数量设定了非常低的上限。 

但各国正在认识到,如果没有新西兰的特定地理位置,要复制新西兰的情况是多么困难。与此同时,一些东南亚和澳大利亚国家一直无法从其强硬的旅游政策中找到出路,特别是因为公众在没有看到迫切需要的情况下,更加不愿意接种疫苗,而且对疫苗的保护作用的信心下降。 

许多非洲国家在其卫生服务方面面临严重挑战,已全面关闭边境,以防止这些系统受到进一步的压力。在一些地方,城市和地区已经达到了群体免疫的水平,这使得他们担心允许那些没有免疫因此很容易生病的人入境,这会导致他们的卫生系统付出代价。 

大多数国家/地区继续允许基础卫生工作者、某些高技能移民以及回国的国民和居民的流动,但对新来者进行强制性酒店隔离(通常自费)。然而,一系列计划的出台也旨在适应不同的劳动力供应现实:非法移民合法化、试图雇用当地工人、内部流动计划以及农业自动化和机械化补贴。 

随着失业率不断攀升,许多国家都在设法避免现有居民的强烈反对,尤其是那些已经将新来者和有色人种视为竞争对手的人。一些务实的国家正在寻求他们的失业居民,包括已经在该国的移民和难民,通过扩大证书认可或正规化计划来帮助满足劳动力需求。其他国家推出了越来越复杂的例外情况,为移民选择系统增加了额外的复杂性和官僚检查。最终结果是跨境流动已放缓为涓涓细流。大量滞留的移民现在处于半永久性难民的状态,而那些寻求保护的流动移民则被困在过境途中。 

总而言之,全世界流离失所者的人数急剧增加,而他们摆脱目前不稳定局势的机会却在减少。 

有组织犯罪在国际流动体系留下的空白中蓬勃发展。巨大的不对称的经济复苏,特别是药理学进展以不同的速度波及全球,引发了因不确定性、健康问题和旅行限制而滞留三年的人们之间的南北迁移浪潮。 

然而,新一轮的边境关闭浪潮以多种方式扰乱了他们的行动。在高收入国家(例如美国南部边境),获得庇护的需求大量积压,这使得政府很难重新开启领土庇护的大门。寻求庇护者和其他移民跨越爱琴海和地中海遭到拒绝已经成为司空见惯的事,并为欧洲政府和公众所接受。大多数第一庇护国正式对新移民关闭,导致抵达后无法获得合法身份或正式保护的非正常跨境人数激增。 

流动人口甚至更依赖于走私者的服务,而走私者则开始采取更危险的路线并提供新的服务(例如,提供伪造的疫苗接种记录),将成本转嫁到移民个人身上。 

唯一值得乐观的是,一段流动性下降的时期可以为卫生系统不稳定的国家带来了一种温和的、但有益的缓解:卫生工作者的向外流动性减少。疫情引发了一场争夺基础卫生保健工作者的竞赛,尽管即使是最封闭的国家也有卫生保健专业人员的豁免,但几乎没有卫生保健工作者愿意在目前的情况下流动。疫情正在阻止关键部门的劳动力流失,并为低收入和中等收入国家的政府提供“暂停”,以反思在中期留住这些工人的措施。 


 

▶ 情景4: 


 

在这种情景中,到2022年,新冠肺炎疫情已大幅减弱,所有国家都有能力在2023年的某个时候全面开放。尽管有不同的疫情管理战略,但几乎每个国家都通过某种混合感染或疫苗接种实现了群体免疫,病毒在很大程度上已经消失,疫情罕见,病例可控。 

这一不断改善的局面使政府和公众强烈渴望恢复到疫情前的经济活动和流动性水平。因此,许多国家决定,现在是开放旅游和国际流动的时候了,并实际投入精力和资源来吸引国际游客和移民,以推动经济复苏。 

鉴于病毒带来的风险正在减少,大多数地区认为,检测和其他健康筛查措施的好处不会超过其直接和间接的巨大成本(例如,破坏了尽可能多地吸引游客和游客的目标)。另一个因素是全球竞争:随着一些国家的开放,其他国家试图通过为国际游客减少障碍来参与竞争。 

尽管大多数国家/地区都官宣“开放”,但根据公共卫生官员的建议,各国政府继续在旅行期间提倡戴口罩和保持社交距离,仍致力于降低另一场流行病的风险。 

个人行为也尚未恢复到疫情前的模式。国际游客仍保持沉默,全球旅游业尚未复苏。跨境旅行处于低迷状态,机场的高度拥堵的盛况仍然罕见。这使得人们对国际旅行中大规模人群聚集的风险这一棘手问题进行了长时间的讨论。 

公众对大多数政府的信任都非常低,在疫情对经济造成的全面破坏被揭露之后,民众的支持率创下了历史新低。在这种背景下,疫情无论规模多么小,仍常常会引发关闭边境的呼声。与此同时,由于极右翼民粹主义政党不断想方设法将疫情造成的损害与新移民构成的“威胁”联系起来,因此对移民和难民的污名化现象在许多国家猖獗。 

刚刚起步的复苏也促使人们对新冠大流行进行事后分析,许多分析人士和政界人士被询问下一次疫情出现时会发生什么。区域和国际层面的几个工作组正在解决如何在未来的流行病中关闭的问题。但是,如果没有动力就数字健康记录或更新《国际卫生条例》等问题进行协调,讨论就会停滞不前。 

随着流动性的恢复,我们有机会评估2020-21年大流行的持久影响。对汇款的影响是不均衡的,但比早期分析预测的要严重得多,因为许多移民的应急储备到2021年初就用完了。据估计,重新启动跨境流动需要一段时间才能反映在汇款水平上。到 2022 年,许多实体汇款业务将倒闭,市场正在转向适应主要的数字汇款形式,这对数字访问或技能有限的人产生了不利影响。 


 

COVID-19为各国政府敲响了警钟,让他们意识到拥有清晰和深思熟虑的系统以适应疾病爆发和传播的重要性。但是,尽管普遍希望避免重演大流行开始时出现的混乱的边境关闭,但很少有国家提前考虑如何最好地建立能够抵御下一次公共卫生危机的系统。疫情表明,投资于疫苗开发、基因组测序和建模等预防战略的重要性。同样重要的是,通过更好的跨机构协调、预见性技能和跨不同区域的快速反应系统,加强政府内部的大流行病防范能力。 

渝公网安备
50010302000631号